当我们讨论产业和产业高质量发展，尤其是产业创新的时候，其本质内涵是什么？本文深入探讨了产业高质量发展的核心概念、中国产业及其创新发展的阶段特征，以及如何通过新产品开发实现产业创新发展的路径。

  国家创新体系是支撑产业技术与产业创新链有效演进的基础性支撑平台。这一平台中，金融是关键的服务要件之一。因此，作者从政府引导基金的方面出发，通过详实的数据和深入的分析，阐述政府引导基金的作用机制，以及其作为缓解市场失灵、带动产业创新的重要手段，怎样对产业技术创新带来显著的促进作用。

  在当今的政策语言和地方关注中，可能从没像现在这样关注产业。作为一名经济学研究者，深知产业研究的复杂性。它既非纯粹的微观经济分析——微观研究主体常被隐喻为“代理”或“黑箱”，但产业研究的主体是个人、是要素的拥有者；它亦非简单的宏观经济概览——往往聚焦于一个国家、经济体的整体发展状况，通过GDP、CPI、汇率等一些标志性指标来量化和衡量。

  产业是什么？尤其是置于宏观语境下的产业，其定义边界模糊——既涉及微观层面的主体活动，又涵盖宏观层面的经济联系，同时还会再延伸出一些产业链的概念。这些概念被无限制使用的结果就是在我们的政策实践中许多的概念开始变得混乱。从这个方面来看，一个议题特别的重要：当我们讨论产业和产业高质量发展，尤其是产业创新的时候，其本质内涵是什么？在提及创新时，我们往往不自觉地使用专利数量作为衡量标准，但这能否真正代表产业的创新能力？是产业自己产生专利吗？诚然，企业、个人或某一主体能够产生专利，但产业本身并不能够直接产生专利。所以我将从产业高质量发展倒推，再通过相关例子去讨论政府如何用引导性的基金来促进产业发展。

  在进行深入讨论前，第一步是要明确一些核心概念，以便我们也可以更清晰地理解产业高质量发展的内涵。学术上，产业被定义为介于微观企业和宏观经济组织（国民经济）之间的一个“集合概念”。然而，在实际应用中产业有多种划分方式，可按照同一商品市场、技术和工艺的相似性、使用生产要素的特征、产业生命周期、国际化程度等为根据进行划分。

  尽管划分标准各异，但本质上而言，任何一个国家在发展的时候会强调自己的产业高质量发展。总结来看，对于地区、一个经济体或一个发展中的经济主体而言，其产业高质量发展的核心任务在两个方面：一是产业体系合理化，即在经济发展过程中，通过优化和调整各产业部门的比例关系及内部结构；二是产业体系高级化，从经济学的角度看，就是将劳动力、资本、土地等要素重新配置至附加值更高的新兴起的产业中，发展新的产业，以此来实现一个经济体或区域的产业体系的整体优化与演进。产业体系调整与演进这一实际过程，又可以区分成四种不同的形式：产业比例变化、新兴起的产业出现、传统产业的萎缩甚至消失，以及分工导致产业内部分化。

  产业在发展的进程中，衍生出一个概念——产业技术。在产业中使用的技术——有的是通用技术，有的是某一项产品特定的技术——我们将其定义为“服务于产业活动目的，按照技术规律支撑产业高质量发展的相关各种技术的系统化和结构化组合与有机集成”。按照技术在产业中的运用领域分类，可大致分为产品技术、生产的基本工艺技术、生产经营管理服务技术和基础技术这四大板块。

  在这个过程中显而易见，产业高质量发展往往最终体现在最终产品上。随着产品生产高度专业化分工，产业链应运而生。每个公司制作产品都应该要依据其所在产业的专业化分工，即产业链状况独立决策形成自己的供应链。产业链某个节点上的新产品研究开发，可能会牵引带动上下游众多层乃至全部层次上的企业配套开发。这就表明，要完成新产品研究开发，需要产业链供应链上下游企业联动，需要围绕产业链供应链建设创新链。

  东方空间技术有限公司自主研制的引力一号运载火箭，在山东海阳总装出厂（图源：新华社）

  尤其是那些能够跨越国界、赢得广泛认可并可以创造高额附加值的产品，如《黑神话：悟空》这样一款风靡全球的游戏，它隶属于游戏产业，最终我们正真看到的是一个被全世界大多数人可接受的、有广泛影响力的产品，并且这样的产品能带来相对更高的附加值。所以产业的本质体现在产品之上，是产品本身通过高度专业化的分工后，形成一个“产业链”的概念。

  这个“产业链”概念不同于企业视角下的“供应链”。企业视角下的供应链主要聚焦于企业上下游的合作伙伴。同时也不同于贸易中的“价值链”，后者则是侧重于衡量某类公司制作价值链的高低在全球分工中的地位。产业链可以看作企业群体在生产产品过程中，根据各自在产业内的专业分工的不同，或产业链分布情况的异同，去决策形成的自己在供应链、生产链某个节点上的新产品，或某一类产品。

  当供应链上某一环节的新产品研究开发取得了突破性进展，比如说研发出了一个更坚硬的面板，或是开发出了一个更高透视度或更长常规使用的寿命的液晶屏幕等，这些创新成果不仅标志着新产品的诞生，更可能牵引、带动上下游更多的企业展开配套研发，形成协同发展的态势。这就表明企业在新产品研究开发过程中，若需要在产业链与供应链上下游企业间进行联动，就必须围绕产业链、供应链建设一个在政策语言中提到的“创新链”。

  在认可前述关于产业链及创新发展的定义基础上，我们大家可以转而来看中国产业及其创新发展的阶段特征。概括而言，可归纳为五个特征：

  第一，快速构建了全球最为齐全的产业体系，迅速崛起变成全球制造业中心。中国现在的产业高质量发展体系已跃居全球最齐全之列，无论优劣如何评判，但其完整性是值得肯定的。尤为显著的是，自2010年以来，我国始终稳坐全球制造业第一大国的地位，制造业在全球的占比高达30%，这一数字几乎等同于美国、日本、德国三国的总和。

  第二，构建了很完整的产业链和强大的产业配套能力，众多产业规模位居全球第一。若以先前产业链的定义为基准，当前中国的产业高质量发展已构建起较为完整的产业链体系，并配备了强大的产业配套功能。比如在世界500种主要工业产品中，我国有四成以上的产品产量独占鳌头。

  第三，产业科学技术创新投入慢慢的变大，成效慢慢的变好，催生了一批国之重器。如高铁等一系列公共服务类产品。

  第四，关键核心技术上的“卡脖子”问题明显，产业高质量发展总体上仍处于中低端水平。我国部分技术、设备或原材料仍依赖国外供应，一旦受到外部限制或制裁，将面临技术断供或产业停滞的风险。这样的一个问题显著体现在高端制造业、半导体、基础科学研究等方面，制约了中国向全球产业链中高端迈进的步伐。

  第五，我国产业劳动生产率等重要指标相比于先发国家仍然有很大的差距。据最新研究显示，中国多数产业的劳动生产率大约仅有发达国家的35%，在这方面中国还存在很大的提升空间。

  正如前文所言，产业高质量发展的核心任务在两个方面：一是产业布局优化，二是产业升级。产业高水平质量的发展路径也同样聚焦这两个层面：在优化产业布局层面，一方面要转移或减少落后产业占比，另一方面也要提升现有有发展前途的产业；在产业升级层面，一是要承接先发国家转移的产业，二是要发展先发国家垄断的产业，三是要培育发展全新的产业。

  若要实现产业的创新发展，我们大家都认为应聚焦于新产品的开发。新产品的开发又可细化为四种不同的模式：一是打造自主品牌的高端新产品；二是研发具有颠覆性的新产品；三是推出替代性的新产品；四是探索全新的产品。而这一些产品的开发往往对应着产业高质量发展的路径选择（详见图1），到底是进行产业提升还是产业升级。在这一决策过程中又有更细致的决策考量，如是否该转移和淘汰落后产业，是否该提升现有的发展产业等一系列的自主选择。

  图1：后发国家以新产品研究开发带动产业高水平发展的路径（图源：仲伟俊、梅姝娥、浦正宁《后发国家创新发展与关键核心技术攻关—基于新产品视角》科学出版社2024第四章）

  当然，上述所有路径的顺利实施以及新产品实现完整开发，均脱离不了一个我们叫做国家创新系统或者国家创新体系的支撑（详见图2）。

  图2：国家创新体系的组成结构模型（图源：仲伟俊、梅姝娥、浦正宁《后发国家创新发展与关键核心技术攻关—基于新产品视角》科学出版社2024第一章）

  图2所展示的是我们对国家资源在推进产业创新发展中所需条件的理解。在这一框架中，展现了政府、企业、科学技术创新服务机构、高校和科研院所等公共事业单位，各自应承担的职责、营造的环境、提供的资源以及所需的服务。

  其中至关重要的是，科技金融应该为那些初创的、新兴的产业提供更多的资金。但是这笔资金又该如何提供？

  如何通过金融市场促进产业创新发展一直是我国的重要挑战之一。创投、私募为代表的科创资本是推动产业创新的重要力量。然而，观察全世界内的新兴起的产业，一个显著特征是新产品，包括公共服务、公共产品，这往往是私人金融市场不愿意提前涉足的。这是由于市场机制有时无法有效配置资源，尤其是在早期创新阶段，因风险较高、回报不确定，因此私营资本可能不愿意投资。这一现象并非中国独有，而是全球共性。所以各国普遍设立了所谓政府式的或公共式的风险投资基金，国内则更多地称之为“政府引导基金”，这一术语在学界也被广泛采用。

  政府引导基金的主要职能是什么？主要是成为缓解金融市场失灵时的有效解决方案之一。第一，当市场机制无法有效地配置资源，尤其是金融市场不愿在创新早期阶段，因高风险、低确定性回报，或因项目本身的公益性质而没太多回报而却步时，能够最终靠政府“有形之手”来进行干预，引导公共基金开始投入；第二，克服初创与高新技术领域股权融资“市场失灵”问题；第三，提高财政资金使用效益，使其兼具“政策导向”与“市场运作”双重属性。

  若此策略实之有效，我们大家可以来看中国政府引导基金的发展形态趋势。以2022年末数据看，各级政府共成⽴1531只政府引导基金，基金规模累计达27378亿元（详见图3）。

  这些基金的基本分布形式显示，自2013年起，其设立数量与金额均呈现逐年递增的趋势（详见图4）。

  图4: 2013-2022年引导基金累计设立情况（数据来源：投中研究院）

  从地域分布来看，这些基金基本集中在了珠三角、长三角和北京等经济发达的地区，集中于北京、广东（不含深圳）、江苏、上海、深圳和浙江六大热点辖区。六大热点辖区政府引导基金自身规模合计约10205.88亿元，占整体规模的37.28%；其中，江苏省、⼴东省（不含深圳）、浙江省分别位列第1位—3位（详见图5）。

  图5: 截⾄2022年六⼤热点辖区政府引导基⾦情况（数量及规模）（数据来源：投中研究院）

  政府引导基金的投资领域主要聚焦于主流产业、战略新兴起的产业以及地方特色产业等。根据对120支引导基金的调研，其中88%规定可投资于战略新兴起的产业（注：我国战略性新兴起的产业涵盖新一代信息技术、高端装备制造、新材料、生物、新能源汽车、新能源、节能环保、航空航天等），43%规定可投资于地方特色产业，16%明确可投资于国企混改，33%规定可投资于基础设施（详见图6）。

  这些基金大多采用母基金的形式成立，然后再进行资金募集，一旦资金聚集，政府引导基金或公共引导基金会要求它所成立或所募集的资金进行返投。当然这个行为在各国也是同样存在的，比如美国众多基金会要求，在特定地区设立后，需要更多投资于该区域或符合基金设立宗旨的项目，有时甚至直接指明需投资于基金所在地的项目。

  自2015年至2020年间，我国政府引导基金管理办法已对返投的比例做出了明确限制（详见图7）。根据实际案例分析与数据计算，在市场中的返投比例大致维持在3倍-5倍左右（详见图8）。

  图7: 2015-2020年度制定/修订管理办法的政府引导基金的平均返投倍数要求（数据来源：投中研究院）

  图8: 根据引导基金实际投资事件计算平均返投倍数（数据来源：清科引导基金投资事件）

  从政府引导基金的返投形式看。被投企业迁入当地、被投企业在当地设立子公司是除直接投资当地企业外较受采纳的返投纳入口径。根据投中研究院调研的120只政府引导基金中（详见图9），部分政府引导基金采用了多口径的返投认定方式，其中以被投企业迁入当地（40%）、被投企业在当地设立子公司（31%）及被当地企业控股的外地子公司（17%）最为常见。

  返投主要是对母基金倾向的项目或者推荐的项目来投资，在这样的投资下会带来怎样的影响？以现在热门的数字化的经济或数字技术为例，数字技术的专利数量和政府引导基金的投资规模存在非常明显的正相关性（详见图10）。

  那么，政府引导基金能否成为中国数字技术突破的推动力？多个方面数据显示，高达88%的政府引导基金投入到了新一代信息技术、高端装备制造等行业。我们从清科数据库中对23164次政府引导基金的投资事件的投资金额、次数、行业等信息进行提取，基于国家知识产权局发布的《关键数字技术专利分类体系（2023）》筛选的关键数字技术专利数据，研究了具体投资行为对数字技术创新影响。基于此，我们得出了初步结论，以数字技术领域为例，政府引导基金投资每增加1%，关键数字技术专利将大致增加0.0419万件。

  图10: 引导基金投资与关键数字专利（城市年度均值）（数据来源：清科数据库、国家知识产权局）

  同时咱们进行了一系列的检验，结果显示政府引导基金可以通过促进高技术产业集聚，有效吸引私募投资，进而推动关键技术突破。但当前政府引导基金尚不能通过提高风险容忍度促进关键数字技术突破——这与一个“耐心资本”的应有角色相去甚远。

  第一，返投比例越低，政府引导基金对关键数字技术创新的作用越显著。我们得知，在高返投比的地区，引导基金并不能显著促进数字技术创新。

  第二，风险容忍度越高，政府引导基金对关键数字技术创新的作用越显著。风险容忍度越高，引导基金对数字技术创新的作用越显著。风险容忍度高的城市，引导基金投资每增加1%，其所带来的数字技术专利，将比风险容忍度低的城市多出0.044万件。

  第三，国外技术引进对促进关键数字技术创新具备极其重大作用。技术引进程度越高，引导基金对数字技术创新的作用越显著。技术引进程度高的城市，引导基金投资每增加1%，其所带来的数字技术专利，将比技术引进程度低的城市多出0.046万件。

  总体来看，由于数字技术创新的周期较长，初创期和种子期项目的成功与否在大多数情况下要数年甚至更长时间才能显现出来。政府引导基金如果过度集中在这些高风险领域，可能会引起政策效果难以在短期内体现，进而影响政策的连续性和稳定能力。同时政府资金需要考虑到社会效益和经济的效果与利益的平衡，过度承担高风险投资可能与其社会责任和稳健发展的原则相冲突。政策的不确定性和效果的长期性可能会削弱政府引导基金的初衷，使得这一机制未能发挥作用。

  综上所述，产业高质量发展本质是产业体系动态演进和调整的过程。从产品视角来看，后发国家的产业创新发展是在产业提升或升级的过程中，依托产业技术和产业创新链制造出具有高的附加价值的新产品。国家创新体系是支撑产业技术与产业创新链有效演进的基础性支撑平台。这一平台中，金融是关键的服务要件之一。对于早期产业阶段，因风险较高、回报不确定性大，政府引导基金是有效缓解市场失灵的选择之一。政府引导基金能够显著地推进产业技术的创新，其作用机制也是通过吸引更加多的高技术产业进行集聚，引导私募基金流向关键技术领域。同时返投比例的设置、风险容忍度的调整以及政府引导基金对关键技术创新的作用是十分显著的。

  *本文由IIA学术编辑组根据浦正宁教授在香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院主办的百川论坛——第三届中国政治经济学理论与实践“产业与现代化：中国与世界”2024研讨会上的演讲内容整理而成。